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關(guān)于《企業(yè)國有資產(chǎn)交易法(草案)》的編寫(xiě)說(shuō)明

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關(guān)于《企業(yè)國有資產(chǎn)交易法(草案)》的編寫(xiě)說(shuō)明

我國實(shí)行公有制經(jīng)濟為主體的基本經(jīng)濟制度,同時(shí)國有企業(yè)是中國特色社會(huì )主義的重要物質(zhì)基礎和政治基礎,是我們黨執政興國的重要支柱和依靠力量。為進(jìn)一步貫徹黨中央、國務(wù)院戰略部署,適應當前深化國有企業(yè)體制改革的工作要求,維護國有資產(chǎn)保值增值,《〈產(chǎn)權交易法〉立法研究》課題組研究起草了《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)交易法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“草案”)?,F就草案主要編寫(xiě)情況說(shuō)明如下:

一、立法的總體考慮

(一)起草背景

我國現有的企業(yè)國有資產(chǎn)交易體系,是在2003年《企業(yè)國有產(chǎn)權轉讓管理暫行辦法》(3號令)生效實(shí)施后確立的,其目的是為了規范企業(yè)國有資產(chǎn)的流轉行為,實(shí)現國資監管部門(mén)的監管要求,推進(jìn)國有企業(yè)體制化改革,促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值。

2015年8月,中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》,文件明確提出,要建立以管資本為主推動(dòng)國有資本合理流動(dòng)優(yōu)化配置。支持企業(yè)依法合規通過(guò)證券交易、產(chǎn)權交易等資本市場(chǎng),以市場(chǎng)公允價(jià)格處置企業(yè)資產(chǎn),實(shí)現國有資本形態(tài)轉換,變現的國有資本用于更需要的領(lǐng)域和行業(yè)。

企業(yè)國有資產(chǎn)交易是國資國企改革的深水區,近年來(lái)隨著(zhù)資本市場(chǎng)與要素市場(chǎng)的繁榮,國有資產(chǎn)的表現形式越來(lái)越多樣化,如何在各類(lèi)國有資產(chǎn)的交易過(guò)程中,妥善保護國有資產(chǎn),促進(jìn)各類(lèi)權益、要素、資源陽(yáng)光有序流轉,實(shí)現優(yōu)化配置,服務(wù)國有經(jīng)濟布局和結構調整國家戰略,從源頭上預防和治理腐敗,是當前國有資產(chǎn)交易改革的當務(wù)之急。

(二)立法必要性

當前,企業(yè)國有資產(chǎn)交易主要依據為國資委、財政部于2016年聯(lián)合下發(fā)的《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監督管理辦法》(32號令)。在法律位階上,32號令作為部門(mén)規章,其法律效力仍然有限。無(wú)法切實(shí)解決當前企業(yè)國有資產(chǎn)交易領(lǐng)域存在的條塊分割、令出多門(mén)的問(wèn)題。尤其是目前我國企業(yè)國有資產(chǎn)的交易體制,正由傳統的企業(yè)低效、無(wú)效資產(chǎn)的處置退出,延伸到企業(yè)資本化、市場(chǎng)化的投資活動(dòng)中來(lái)。這對于我國現有國有資產(chǎn)的交易體制,布置了更高標準的戰略任務(wù),提出了更高標準的工作要求。

而當前傳統國有企業(yè)、金融類(lèi)國有企業(yè)、文化類(lèi)國有企業(yè)、行政機關(guān)以及事業(yè)單位各自由不同的部委規章進(jìn)行規制,呈現出的九龍治水的局面,導致了實(shí)踐中企業(yè)國有資產(chǎn)交易在立項、評估、備案、選定交易場(chǎng)所以及交易方式方面存在著(zhù)監管空隙,使企業(yè)國有資產(chǎn)交易工作缺乏統一的標準,無(wú)法形成監管合力?,F有企業(yè)國有資產(chǎn)交易法律制度體系顯然已經(jīng)不適應當前國有企業(yè)改革發(fā)展的需要,不能滿(mǎn)足企業(yè)國有資產(chǎn)交易繁榮發(fā)展的要求。

二、關(guān)于《企業(yè)國有資產(chǎn)交易法(草案)》的主要內容

企業(yè)國有資產(chǎn)交易法分七章,包括總則、國有資產(chǎn)交易機構、產(chǎn)權交易基本制度、產(chǎn)權交易協(xié)會(huì )、國有資產(chǎn)交易監督管理、法律責任、附則,共六十三條。主要內容有:

1. 將目前各類(lèi)企業(yè)國有資產(chǎn)交易納入監管。草案進(jìn)一步明確了企業(yè)國有資產(chǎn)的調整范圍,具體是指國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權益,包括財政部、國資委及其他各部委出資設立的中央及地方各類(lèi)國有企業(yè)、金融類(lèi)國有企業(yè)、文化類(lèi)國有企業(yè)、各級行政事業(yè)單位出資設立的各類(lèi)國有企業(yè)以及國有性質(zhì)其他社會(huì )組織出資設立的國有企業(yè)。調整的企業(yè)類(lèi)型包括公司制企業(yè)、全民所有制企業(yè)、國有獨資企業(yè)以及合伙企業(yè)(含有限合伙)等。

2. 明確了國有資產(chǎn)交易的基本類(lèi)型。與現行企業(yè)國有資產(chǎn)交易制度相銜接,明確企業(yè)國有資產(chǎn)交易行為,包括以下三類(lèi):一是履行出資人職責的機構、國有及國有控股企業(yè)、國有實(shí)際控制企業(yè)轉讓其對企業(yè)各種形式出資所形成權益的行為;二是國有及國有控股企業(yè)、國有實(shí)際控制企業(yè)增加資本的行為,政府以增加資本金方式對國家出資企業(yè)的投入除外;三是國有及國有控股企業(yè)、國有實(shí)際控制企業(yè)的重大資產(chǎn)轉讓行為。

3.明確了企業(yè)國有資產(chǎn)進(jìn)場(chǎng)交易的法定標準。為了加強對國有資產(chǎn)的保護,在法律層面統一企業(yè)國有資產(chǎn)進(jìn)場(chǎng)交易的標準,促進(jìn)國有資產(chǎn)的保值增值,草案在《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監督管理辦法》的基礎上,進(jìn)一步明確了以下企業(yè)的國有資產(chǎn)交易行為應當在依法設立的產(chǎn)權交易機構中公開(kāi)進(jìn)行:一是政府部門(mén)、機構、事業(yè)單位出資設立的國有獨資企業(yè)(公司),以及上述單位、企業(yè)直接或間接合計持股為100%的國有全資企業(yè);二是前款所列單位、企業(yè)單獨或共同出資,合計擁有產(chǎn)(股)權比例超過(guò)50%,且其中之一為最大股東的企業(yè);三是前款款所列企業(yè)對外出資,擁有股權比例超過(guò)50%的各級子企業(yè);四是政府部門(mén)、機構、事業(yè)單位、單一國有及國有控股企業(yè)直接或間接持股比例未超過(guò)50%,但為第一大股東,并且通過(guò)股東協(xié)議、公司章程、董事會(huì )決議或者其他協(xié)議安排能夠對其實(shí)際支配的企業(yè)。五是前款所列企業(yè)對外出資設立的有限合伙企業(yè),其有限合伙人中的國有獨資企業(yè)、國有控股企業(yè)或國有實(shí)際控制企業(yè)持有合伙份額比例合計超過(guò)50%,或者其普通合伙人屬于國有獨資、國有控股或國有實(shí)際控制企業(yè)的。

4.進(jìn)一步規定了產(chǎn)權交易機構的準入標準及責任。依法設立的產(chǎn)權交易機構是開(kāi)展企業(yè)國有資產(chǎn)交易的重要市場(chǎng)平臺和載體。為使企業(yè)國有資產(chǎn)交易更加有序和高效運行,草案規定了可以從事企業(yè)國有資產(chǎn)交易業(yè)務(wù)的產(chǎn)權交易機構的準入標準及責任。設立產(chǎn)權交易機構應報省級人民政府批準,新設的產(chǎn)權交易機構,在企業(yè)名稱(chēng)中應當使用“交易所”或“交易中心”字樣。名稱(chēng)中使用“交易所”字樣的,省級人民政府批準前,應取得國務(wù)院清理整頓各類(lèi)交易場(chǎng)所部際聯(lián)席會(huì )議的書(shū)面反饋意見(jiàn)。另外,草案還明確了對產(chǎn)權交易機構經(jīng)營(yíng)管理的有關(guān)要求。產(chǎn)權交易機構應當根據交易特點(diǎn)制定交易規則、會(huì )員和其他經(jīng)營(yíng)服務(wù)機構管理制度、投資者適當性管理辦法、資金存管制度和檔案管理制度。產(chǎn)權交易機構應當建立健全風(fēng)險管理制度,切實(shí)做好風(fēng)險防范和風(fēng)險處置預案。

5.明確了企業(yè)國有資產(chǎn)交易的基本制度。草案主要明確了企業(yè)國有資產(chǎn)交易涉及的基本制度,包括產(chǎn)股權轉讓制度、資產(chǎn)轉讓制度及增資擴股制度等,并且草案還明確了各個(gè)制度下的主要業(yè)務(wù)環(huán)節,包括立項、評估、備案、受理轉讓申請、信息披露、登記受讓、組織交易、辦理結算及交割等交易環(huán)節。

6.明確規定了產(chǎn)權交易協(xié)會(huì )的責任。草案從法律層面上規定產(chǎn)權交易協(xié)會(huì )是企業(yè)國有資產(chǎn)交易行業(yè)的自律性組織,對整個(gè)產(chǎn)權交易市場(chǎng)實(shí)施行業(yè)自律監管,完善了產(chǎn)權交易市場(chǎng)監管體系。草案明確了產(chǎn)權交易協(xié)會(huì )的職責,包括宣貫產(chǎn)權交易相關(guān)法律法規、開(kāi)展行業(yè)研究、制定行業(yè)自律規范、開(kāi)展行業(yè)自律監管、組織行業(yè)培訓與業(yè)務(wù)交流等。草案還規定產(chǎn)權交易協(xié)會(huì )的業(yè)務(wù)活動(dòng)要接受?chē)Y監管機構及其他履行出資人職責機構的指導和監督,從而體現了行業(yè)自律監管與政府監管間的相互關(guān)系。

7. 明確了監管部門(mén)的監管職責及各交易主體的法律責任。目前,我國采取國資委、財政部等政府授權統籌管理、中央地方兩級管理的國有資產(chǎn)監管體制。國務(wù)院《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》(國發(fā)〔2015〕63號)明確提出,要按照“依法依規、分類(lèi)推進(jìn)、規范程序、市場(chǎng)運作的原則,以管資本為主,穩步將黨政機關(guān)、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國有資本納入經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)集中統一監管體系”。在目前的兩級監管體制下,結合經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)集中統一監管的趨勢,草案明確由國資監管機構及其他履行出資人職責的機構按照國務(wù)院和地方人民政府授權履行國有資產(chǎn)交易監督管理職責。其職責包括制定國有資產(chǎn)交易監督管理規定、審批國有資產(chǎn)交易事項、選擇從事國有資產(chǎn)交易業(yè)務(wù)的交易機構、對國有資產(chǎn)交易制度的貫徹落實(shí)情況進(jìn)行監督檢查等。國資監管機構及其他履行出資人職責的機構可采取現場(chǎng)檢查、調查取證、詢(xún)問(wèn)當事人、查閱/復制/封存交易記錄與資料、責成停止交易活動(dòng)等措施,對國有企業(yè)的國有資產(chǎn)交易情況、產(chǎn)權交易開(kāi)展國有資產(chǎn)交易業(yè)務(wù)情況、國有資產(chǎn)交易參與主體(含中介服務(wù)機構)等履行監管職責。草案完善了企業(yè)國有資產(chǎn)交易各主體法律責任,明確了法律后果,保障草案有效執行。

綜上所述,為有效促進(jìn)國有資產(chǎn)的保值增值,完成黨中央提出的國有企業(yè)改革戰略任務(wù),防范國有資產(chǎn)流失和國企改革中的腐敗行為。迫切需要出臺一部《企業(yè)國有資產(chǎn)交易法》作為上位法,歸總整理我國企業(yè)國有資產(chǎn)交易中復雜的法律法規、政府規章及規范性文件,并結合產(chǎn)權交易市場(chǎng)實(shí)踐及國內外先進(jìn)的管理經(jīng)驗,提出問(wèn)題,解決問(wèn)題,對立法管轄范圍、原則、內容、程序及難點(diǎn)進(jìn)行系統研究,形成一個(gè)具有政治高度、具有指導意義以及可操作性的統一的企業(yè)國有資產(chǎn)交易法。

2018年6月7日

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中國企業(yè)國有產(chǎn)權交易機構協(xié)會(huì ) 主辦